La independencia del Ministerio Fiscal. Por Antonio Roma Valdés.
La comunicación pública de la propuesta del Presidente del Gobierno de proponer como Fiscal General del Estado a quien hasta ahora ha ejercido sus funciones como Ministra de Justicia ha generado un amplio revuelo social y son muchas las voces que se han alzado poniendo de manifiesto las dudas sobre la imparcialidad y la necesidad de preservar la independencia del Ministerio Fiscal.
La imparcialidad, principio constitucional que rige la actuación del Ministerio Fiscal en España y que también se predica de los jueces, supone la ausencia de una posición predeterminada al margen del debido cumplimiento de la ley en beneficio de toda la sociedad. Y la imparcialidad implica también la existencia de una impresión pública en relación con esta posición en las que todos debemos ser muy cuidadosos, desde el primero al último de los integrantes del Ministerio Público. En este caso, el paso directo de una posición a otra no es precisamente esperanzador.
No debe olvidarse que este debate se desarrolla en un ambiente en el que los actores políticos discuten de los límites y las relaciones de supremacía o preferencia que deben existir entre el imperio de la ley y la democracia. En realidad, ambos conceptos son las dos caras de una misma moneda.
Los avances de las sociedades modernas van estableciendo nuevas pautas y principios que contribuyen a consolidar las bases de unas democracias efectivas en la medida en que asientan las instituciones encargadas de garantizar el conjunto de los derechos ciudadanos. Si el conjunto de los fiscales, individualmente o a través de su asociación mayoritaria, se venía defendiendo la autonomía de la institución frente al resto de poderes, particularmente el ejecutivo, en la actualidad las organizaciones internacionales, tanto como las constituciones y las leyes de los estados hablan de un nuevo principio de raíz constitucional: la independencia funcional del Ministerio Público como estándar democrático.
El Consejo de Europa, a través del Consejo Consultivo de Ministerios Públicos emitió su opinión 13(2018) proclamando la independencia como la prohibición de interferencias ilícitas en el ejercicio de sus funciones de hacer aplicar la ley, particularmente las que puedan proceder de actores políticos. Más recientemente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado un conjunto de sentencias los días 27 de mayo y 12 de diciembre de 2019 en las que resuelven distintos aspectos de la aplicación de la orden europea de detención partiendo de la verificación de la independencia funcional como principio básico de funcionamiento de los ministerios públicos. A juicio del Tribunal, la independencia funcional se proclama respecto de la institución en su conjunto, sin perjuicio de las relaciones jerárquicas internas y de la existencia de comunicaciones que pueda transmitir el gobierno de la nación, siempre que sean generales y no referidas a un asunto en particular. Por otra parte, estas sentencias no tienen ninguna duda en ubicar al Ministerio Fiscal (a todos los europeos) como órganos propios de la jurisdicción con los tribunales y, desde luego, lejos del gobierno, aunque los fiscales dependan jerárquicamente del Ministro de Justicia, como sucede en Alemania.
La legislación española cumple los estándares europeos para que podamos afirmar sin tapujos su independencia del resto de poderes públicos. El artículo 8 de la 50/1981, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, permite al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia o del propio Presidente, la opción hasta ahora inédita de interesar del Fiscal General del Estado que promueva ante los Tribunales las actuaciones pertinentes en orden a la defensa del interés público. En estos casos, el Fiscal General, tras un debate interno, debe resolver sobre la procedencia de las actuaciones interesadas sin sujetarse a la petición recibida. Por lo tanto, no cabe duda en la ley no permite a ninguna institución remitir instrucciones al Ministerio Fiscal.
El Ministerio Fiscal español no depende del Ministerio de Justicia, como pasa en Alemania o en Francia. Tampoco puede recibir instrucciones generales (caso de Francia) o decisiones vinculantes de justicia penal general o del modo de conducir investigaciones (Bélgica). Aunque la ley existe y en la práctica los fiscales españoles actúan con independencia funcional, no dejan de aparecer opiniones, frecuentemente interesadas o directamente partidistas, que ponen en duda la realidad. Frente a estas opiniones, el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa ha mostrado reiteradamente, la última vez en 2018, que “no existe ninguna duda acerca de la gran calidad de la justicia en España y sobre el Ministerio Fiscal, ni sobre la fortaleza del espíritu de servicio público de jueces y fiscales a título individual”. Cierto es que esta relevante institución ha venido proclamando que las comunicaciones que en lógica deben existir entre las instituciones constitucionales españolas se produzcan por escrito, garantizando el principio de transparencia.
Los fiscales españoles han sido hasta ahora muy celosos de afirmar la “autonomía” de la institución respecto de los poderes públicos, pero están empezando a sustituir ese término al exigir la “independencia funcional” respecto de los restantes poderes públicos, de acuerdo con las nuevas e inevitables tendencias internacionales en beneficio de la calidad democrática de los estados. Los fiscales recelan cada vez más enérgicamente de las injerencias eventuales en su actuación y tienen muy interiorizada la posición constitucional del Ministerio Fiscal mediante su integración en el Poder Judicial.
En el marco del Ministerio Fiscal se ha llegado a debatir con un amplio consenso en 2013 el texto de un nuevo Estatuto Orgánico que modernice su funcionamiento, consagre de manera más decidida la independencia funcional de la institución (en el texto se sigue mencionando autonomía) y de claridad a las reglas de comunicación con los poderes públicos constitucionales. Lamentablemente, los cortos plazos políticos y las circunstancias generales han impedido que una iniciativa necesaria pueda ver la luz. Y no es la única necesidad: el modelo procesal penal español es cada vez más ineficiente e incomprendido en nuestro entorno. No descartemos sustos en el futuro porque no se comprenda fuera de España la existencia de una fase de instrucción. Demos ya los pasos.
Y sentemos las exigencias democráticas. Garantizar la independencia del Ministerio Público es que la relación de la institución con el ejecutivo se produzca de manera transparente y se refiera a comunicaciones (nunca instrucciones) generales y en ningún caso referidas a asuntos particulares.
ANTONIO ROMA VALDÉS
Fuente: El Mundo