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Qué es el principio de flexibilidad penitenciaria y por qué urge su reforma legislativa.

Natividad Plasencia | 29 Enero, 2020

En los últimos tiempos se viene observando una cierta tendencia de la Administración Penitenciaria a incrementar la aplicación del denominado “principio de flexibilidad” respecto de penados que cumplen penas de libertad en centros penitenciarios.

Esto está llevando al Ministerio Fiscal, como garante de la legalidad también en este ámbito, a recurrir algunas de estas resoluciones administrativas al no compartir la valoración efectuada por dicha administración.

Para centrar el debate, y antes de pasar a analizar en que consiste dicho principio y cuáles son los presupuestos necesarios para su aplicación, es importante explicar, aunque sea brevemente, el concepto de clasificación penitenciaria y cuáles son los grados de clasificación posibles según nuestra legislación penitenciaria.

En qué consiste el concepto de clasificación penitenciaria

La clasificación penitenciaria es el nervio central del sistema de individualización científica que inspira el cumplimiento de las penas privativas de libertad en nuestro ordenamiento jurídico conforme al artículo 72.2 Ley Orgánica General Penitenciaria (LOGP).

Puede definirse como aquella actividad de la Administración Penitenciaria que asigna a los penados el grado adecuado al tratamiento que se les haya programado, lo que permitirá destinarlos a los establecimientos del régimen que corresponda.

En cuanto a las variables y criterios de clasificación, el artículo 63 de la LOGP establece que: “la clasificación debe tomar en cuenta no sólo la personalidad y el historial individual, familiar, social y delictivo del interno, sino también la duración de la pena y medidas penales en su caso, el medio al que probablemente retornará y los recursos, facilidades y dificultades existentes en cada caso y momento para el buen éxito del tratamiento”.

De acuerdo con el artículo 102 del Reglamento Penitenciario, existen tres grados de clasificación, primer, segundo y tercer grado, “debiendo ser clasificados en segundo grado los penados en quienes concurran unas circunstancias personales y penitenciarias de normal convivencia, pero sin capacidad para vivir en semilibertad; en tercer grado, los internos que, por sus circunstancias personales y penitenciarias, están capacitados para llevar a cabo un régimen de vida en semilibertad y en primer grado, los internos calificados de peligrosidad extrema o inadaptación manifiesta y grave a las normas generales de convivencia ordenada…”.

El llamado principio de flexibilidad fue una novedad introducida por el Reglamento Penitenciario de 1996 con el objeto de potenciar el sistema de individualización científica.

Así, el artículo 100. 2 de dicho cuerpo legal dispone que: “No obstante, con el fin de hacer el sistema más flexible, el Equipo Técnico podrá proponer a la Junta de Tratamiento que, respecto de cada penado, se adopte un modelo de ejecución en el que puedan combinarse aspectos característicos de cada uno de los mencionados grados, siempre y cuando dicha medida se fundamente en un programa específico de tratamiento que de otra forma no pueda ser ejecutado. Esta medida excepcional necesitará de la ulterior aprobación del JVP correspondiente, sin perjuicio de su inmediata ejecutividad”.

Nos encontramos, no ante un grado intermedio dentro del sistema de clasificación, sino ante la posibilidad de combinar aspectos de distintos grados con la finalidad de asegurar una más ajustada adaptación de los modelos de ejecución a las circunstancias personales de cada interno, para así superar la excesiva rigidez que la clásica división en grados representaba en la configuración del anterior Reglamento de 1981.

Tal y como se reconoce en la Instrucción 9/2007 de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias sobre Clasificación y Destino de los penados, el carácter finalista de la citada previsión reglamentaria, configura una situación definida de especial seguimiento encaminada, si los objetivos establecidos en el programa llegan a alcanzarse, a una próxima revisión y cambio del grado de clasificación.

Criterio de excepcionalidad

En todo caso, debe llamarse la atención sobre el carácter excepcional de su aplicación, que ha de sustentarse siempre en la necesidad de aplicar un programa específico de tratamiento al interno que no pueda ser ejecutado de otro modo, encaminado a la consecución del fin de reinserción.

Se debe justificar, por tanto, al amparo de lo establecido en el artículo 71 de la LOGP, la introducción de determinadas modificaciones regimentales propias de un grado distinto de clasificación.

Esa excepcionalidad implica que, para que el Juez de Vigilancia Penitenciaria pueda aprobar la aplicación de esta medida, la propuesta de la Junta de Tratamiento debe contener la descripción de dicho programa específico de tratamiento, las razones de tal imposibilidad y cuáles son y en qué consisten los elementos o aspectos característicos de los distintos grados clasificatorios a combinar.

En este sentido se pronuncia, entre otros muchos, el reciente auto 5366/2019 del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria Nº3 de Madrid, de 15 de noviembre, insistiendo en que “lo que no puede la Secretaría General es crear un “tertius genus”, una especie de grado intermedio entre el segundo y el tercer grado, un segundo grado y medio, que carece de cobertura legal e infringe sus propias instrucciones y en concreto, la Instrucción 9/2007”.

Críticas doctrinales al principio de flexibilidad

Aún cuando el objeto del principio de flexibilidad es asegurar una más ajustada adaptación de los modelos de ejecución a las circunstancias personales de cada interno para facilitar su reinserción social, algunos sectores de la doctrina penitenciarista también han criticado esta previsión reglamentaria.

El motivo fundamental es la consideración de que ésta emplea una fórmula excesivamente amplia y sin matizaciones, lo que genera un riesgo de arbitrariedad en el ejercicio de sus facultades por la Administración Penitenciaria.

En este sentido, autores como Armenta González-Palenzuela o Rodríguez Ramírez ponen de manifiesto la excesiva discrecionalidad administrativa que implica la norma, y señalan los elementos que a su juicio debieron especificarse como necesarios contrapesos a la misma, con el objeto de evitar situaciones de inseguridad jurídica:

  • Los aspectos característicos de cada grado susceptibles de
  • La dirección de la combinación, en el sentido de excluir la posibilidad de que grados superiores se restrinjan con elementos de grados
  • Limitar la posibilidad de combinación a grados contiguos, pues no tiene sentido mezclar elementos tan dispares como los pertenecientes al régimen abierto y al régimen
  • El tipo de programas específicos de tratamiento que pudieran justificar tales combinaciones

Jueces y Fiscales, a favor de la reforma

También los Jueces de Vigilancia Penitenciaria se han pronunciado en ese sentido en sus Criterios de Actuación, Conclusiones y Acuerdos.

En concreto, en las Reuniones de los años 2006 y 2007 acordaron por unanimidad instar una reforma legislativa para que el principio de flexibilidad, y en especial el actual artículo 100.2 del Reglamento Penitenciario, fuera regulado por Ley Orgánica.

Dicha reforma añadiría al actual enunciado la necesidad de remitir al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria en estos supuestos el expediente completo con todas las circunstancias penales y penitenciarias del penado y debidamente motivadas, las razones por las que se pretende la aplicación de dicho régimen y no sólo el programa específico de tratamiento.

También planteaban que la aplicación de este régimen no fuera ejecutiva hasta no ser aprobada por el Juez de Vigilancia.

Otro tanto han hecho los Fiscales de Vigilancia Penitenciaria en las Conclusiones de sus Jornadas, donde ponen de manifiesto la necesidad de que los acuerdos de aplicación del principio de flexibilidad concreten los presupuestos materiales de su aplicación, precisando informe de situación penal y penitenciaria (a fin de confirmar causas penadas y cálculos de condenas).

Este modelo de ejecución requeriría determinar los aspectos regimentales que se combinan con el correspondiente al grado de clasificación, junto a objetivos tratamentales -familiares, educativos, formativos, laborales que los justifican- (Conclusión 29ª de las jornadas de 2015).

En caso de que, aprobadas judicialmente las condiciones configuradoras del principio de flexibilidad, una ulterior modificación sustancial de las mismas requiere un nuevo acuerdo de la Junta de Tratamiento que deberá ser puesta en conocimiento del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, sin perjuicio de su inmediata ejecutividad (Conclusión 30ª de las jornadas de 2015).

Sin una reforma legislativa se seguirán generando conflictos y arbitrariedades

A pesar de las observaciones expuestas, el margen de discrecionalidad administrativa que implica el principio de flexibilidad en su regulación actual es patente, y puede convertirse en un peligroso cauce para eludir decisiones judiciales estimatorias de recursos del Ministerio Fiscal contra acuerdos de clasificación en tercer grado.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cataluña, este riesgo es palmario dado el tenor de la Circular 1/2005 de la Secretaria de Serveis Penitenciaris, Rehabilitació i Justicia Juvenil del Departament de Justicia de la Generalitat, que al regular las situaciones penitenciarias susceptibles de la aplicación del art. 100.2 RP, establece:

“Será oportuna la aplicación de esta modalidad para aquellos internos que se encuentren en las siguientes situaciones penitenciarias:

    1. Internos que habiendo disfrutado de un régimen de vida en semilibertad y clasificados en tercer grado se encuentran regresados a segundo grado por motivo judiciales, como en los casos siguientes:
      • Regresiones del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria que no vienen derivadas de una evolución negativa del interno, sino que se produzcan por criterio
      • Suspensiones del tercer grado derivadas de la interposición de recurso de apelación por el Ministerio
  1. Internos que estando en régimen de vida ordinario y clasificados en segundo grado se encuentran en condiciones de disfrutar de aspecto característicos del tercer grado, como en los casos siguientes:
    • Internos que, reuniendo las variables de personalidad y conducta para la aplicación de un tercer grado, quedan afectados por la Circular 1/2004.
    • Internos en trámites de autorización de la aplicación del régimen general, de acuerdo con lo previsto en el artículo 36.2 de la LO 7/2003”

CONCLUSIÓN

En conclusión, las lagunas existentes en la regulación del denominado “principio de flexibilidad”, deben ser corregidas en una futura reforma de nuestra Ley General Penitenciaria a fin de evitar cualquier riesgo de utilización de dicho mecanismo por parte de la Administración Penitenciaria como cauce para la aplicación de terceros grados encubiertos a penados que, por sus circunstancias penales y penitenciarias, no se encuentran capacitados para acceder al régimen de semilibertad que dicho grado implica.

Especialmente relevante en aquellos casos en los que previamente el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria o en su caso, el órgano sentenciador, han dejado sin efecto la resolución administrativa de clasificación en tercer grado, pues no puede olvidarse el que la Administración Penitenciaria como cualquier otra, está sujeta al principio de control judicial de legalidad de su actividad consagrado en el artículo 106.1 de la Constitución Española y debe ser sumamente escrupulosa a la hora de cumplir las resoluciones judiciales.

Fuente: ConfiLegal