Asociación de Fiscales Asociación de Fiscales

Informe de la alegaciones presentado por la Asociación de Fiscales respecto del proyecto de Decreto por el que se regula la estructura y organizacion de las oficinas judicial y fiscal en Andalucía

Madrid, 5 de septiembre de 2013

1. Valoración general del Proyecto.

Nace el Decreto objeto de informe de la necesidad de avanzar en el proceso de modernización de la Administración de Justicia, configurando para ello una Oficina Judicial, y Fiscal, que preste el necesario apoyo a los órganos judiciales y al Ministerio Fiscal, de forma dinámica, homogénea y racional.

El Estatuto Jurídico del personal al servicio de la Administración de Justicia quedó establecido en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial, que, a su vez determinó la creación, el diseño, la organización, la dotación y la gestión de las oficinas judiciales y de los órganos y servicios de apoyo a los órganos jurisdiccionales.

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Título V, Capítulo III) recoge las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Administración de Justicia, reconociendo los artículos 147 y 149 su competencia normativa sobre el personal no judicial al servicio de la Administración de Justicia (en el marco del Decreto 148/2012, de 5 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Justicia e Interior, que atribuye a la Secretaria General para la Justicia la dirección y coordinación del modelo de organización de las Oficinas Judicial y Fiscal)

La citada LOPJ, tras la reforma efectuada por la Ley Orgánica 19/2003, modificó sustancialmente la estructura vigente, que, “disgregada y atomizada, distorsionaba la organización del trabajo”, procurando desde ella racionalizar el trabajo y aprovechar los recursos.

Tras la citada reforma, la Organización de los órganos judiciales y la oficina judicial ha sido impulsada por la Ley 13/09, que ha venido a establecer cuáles han de ser, sin duda, los principios que inspiren la Oficina Judicial (y por ende, la Fiscal), a saber:

1º Principio de conservación de la homogeneidad de la estructura de la Oficina Judicial en el ámbito territorial nacional.

2º Principio de reserva al Estado de la determinación de la dotación básica de las Unidades Procesales de Apoyo Directo, sin perjuicio de la concurrencia de las Comunidades Autónomas con competencias asumidas para el complemento de las dotaciones y la fijación definitiva de las relaciones de puestos de trabajo

3º Principio de reserva de función a favor del personal integrado en los Cuerpos al servicio de la Administración de Justicia, conforme al cual los puestos de trabajo de la Oficina judicial sólo podrán ser cubiertos por personal de los Cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia, y se ordenarán de acuerdo con lo establecido en las relaciones de puestos de trabajo

4º Principio de flexibilidad en el diseño. Su dimensión y organización se determinarán, por la Administración pública competente, en función de la actividad que en la misma se desarrolle.

5º Principio de implantación progresiva, pues se pretende evitar una ruptura abrupta en los modos de funcionar y de acomodar el despliegue a de la Nueva Oficina a las posibilidades técnicas, organizativas, presupuestarias y formativas de la Administración competente.

Estos principios, junto con los criterios  con los que se pretende que actúe la Nueva Oficina, basados en la agilidad, la eficacia, la eficiencia, la racionalización del trabajo, la responsabilidad por la gestión y la coordinación y la cooperación entre Administraciones, constituyen la espina dorsal del Proyecto de Decreto, con la finalidad de obtener un servicio próximo al ciudadano y de la calidad.

Con estas premisas el Proyecto que se informa define, acertadamente,  la Oficina Judicial como la “organización de carácter instrumental que de forma exclusiva presta soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales distinguiendo dos tipos de unidades: unidades procesales de apoyo directo y servicios comunes procesales”.

Igualmente se establece, con valoración positiva desde esta Asociación, un  modelo organizativo que atendiendo a las dimensiones, número de órganos y otras características esenciales, agrupa los partidos judiciales en tres niveles. En el Nivel I se encuentran aquellos partidos judiciales que reúnen una mayor población y cuenten con un mayor número de órganos judiciales, asi como que sean sedes de las Salas de Tribunal Superior de Justicia. El Nivel II agrupa todos aquellos partidos judiciales con separación de jurisdicciones. Y por último el Nivel III reúne a aquellos partidos judiciales con dos o más juzgados de primera instancia e instrucción, esto es, sin separación de jurisdicciones.

Destaca, en el Decreto, la organización de la Oficina Fiscal, como exigencia indispensable junto con la Oficina Judicial para configurar una Administración de Justicia moderna, flexible, y homogénea en su desarrollo.

El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (regulado por Ley 50/1981, de 30 de Diciembre), recogió, tras la reforma operada por Ley  24/2007, de 9 de octubre, la modificación de la estructura, organización y funcionamiento de las fiscalías que, a través principalmente de la especialización, responden a los principios de eficacia y eficiencia en la gestión de su labor.

A este respecto, la antes citada L.O 19/03, en su D.A 7ª, estableció que “las disposiciones y normas organizativas contenidas en dicha Ley Orgánica serán referencia en la organización de los puestos de trabajo de las fiscalías, que solo serán servidos por personal funcionario perteneciente a los Cuerpos de Gestión, Tramitación y Auxilio Judicial, al servicio de la  Administración de Justicia, a quienes serán de aplicación las normas reguladoras del Estatuto Jurídico que para dichos cuerpos se establecen en esta Ley y en las disposiciones reglamentarias que se dicten en su desarrollo”.

Con esta base se contempla la organización de la Oficina Fiscal conforme a una estructura organizativa que a su vez sea coherente con la organización de la Oficina Judicial, en aras a configurar un sistema integral de todas las estructuras de apoyo existentes a la Administración de Justicia en Andalucía. Para ello se parte de dos premisas, en primer lugar, la de ordenación de los recursos humanos y materiales, y en segundo, como se recoge, en el Capitulo V, el establecimiento de las normas necesarias para coordinar ambas Oficinas (a este respecto ha de destacarse el contenido del art. 24 que viene a regular la tan ansiada coordinación: “Oficina Fiscal y relaciones con la Oficina Judicial.1. Cuando la racionalización del gasto y la optimización de recursos así lo aconsejen, la persona titular de la Consejería competente en materia de justicia podrá acordar que el Servicio Común Procesal General proporcione a la Oficina Fiscal de su ámbito territorial algunas de funciones, que serán realizados conforme a los protocolos conjuntos de actuación que al efecto establezcan las personas titulares de la Secretaría de Coordinación y de la Jefatura de la Fiscalía Provincial, siguientes: a) Los actos de comunicación, en los términos y con las condiciones que se establezcan en los protocolos. b) El archivo de expedientes con Número de Identificación General. c) El depósito de efectos intervenidos con Número de Identificación General. d) La gestión de salida y entrada del correo. e) La recepción y entrega de expedientes judiciales con destino en otras oficinas judiciales o fiscales. 2. Además de los servicios anteriores, mediante protocolos de actuación conjuntos a los que se hace referencia en el apartado anterior, se podrán establecer otras formas de colaboración con objeto de mejorar el servicio público”).

Por último, recoge el Decreto la posibilidad de creación de las Unidades Administrativas que, sin estar integradas en una Oficina Judicial o en una Oficina Fiscal, puedan servir de apoyo a las mismas conforme a la LOPJ y EOMF.

lI. Análisis del articulado. Propuestas de mejora.

El articulado del Decreto se inicia (Capitulo I, arts. 1 a 4) con el establecimiento de Disposiciones Comunes que tienen por objeto la definición de las Oficinas Judicial y Fiscal, principios rectores y coordinación de actuaciones.

A este respecto se considera positiva la definición que se efectúa de la Oficina Judicial como “la organización de carácter instrumental que sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía”. Igual definición, en lo relativo a soporte y apoyo, debió predicarse de la Oficina Fiscal, que conforme al Decreto, sin embargo, queda reducida a “la organización de carácter instrumental que asiste al Ministerio Fiscal en la Comunidad Autónoma de Andalucía”.

Concluye el Capítulo I estableciendo la coordinación entre ambas Oficinas, lo que se verá ratificado, y desarrollado, en el Capitulo V.

Oficina judicial

Capitulo II, arts. 5 a 14.

Se inicia la regulación de la Oficina Judicial con el establecimiento de las estructuras básicas que, en consonancia con la reforma de la LOPJ, pasan a ser dos: unidades procesales de apoyo directo y servicios comunes procesales, en atención a las funciones a desarrollar.

Así, las Unidades Procesales de Apoyo Directo (art. 6) directamente asisten a jueces y magistrados en el ejercicio de las funciones que les son propias y realizan las actuaciones necesarias para el cumplimiento de las resoluciones dicten. Existirán tantas unidades procesales de apoyo directo como juzgados, contarán con un secretario judicial (que podrá actuar en más de una de estas unidades) y podrá compatibilizar sus funciones con las correspondientes de los servicios comunes procesales

Los Servicios Comunes Procesales (art. 7) se definen como aquellas unidades de la oficina judicial que, sin estar integradas en un órgano judicial concreto, asumen labores centralizadas de gestión y apoyo en actuaciones derivadas de la aplicación de las leyes procesales, y, aunque con carácter general prestarán su apoyo a todos los órganos del ámbito territorial definido para cada uno de ellos aunque se podrán crear servicios comunes que ejercerán sus funciones al servicio de órganos de una única jurisdicción o incluso a un tipo concreto de órganos dentro de la misma.

Como Servicios Comunes Procesales se configuran los siguientes (arts. 8 a 14): Servicio Común Procesal General, Servicio Común Procesal de Ordenación del Procedimiento, Servicio Común Procesal de Ejecución y Servicio Común Procesal de Partido Judicial.

Las dos Unidades descritas (UPAD y SCP) se ajustan, como hemos indicado, a la reforma iniciada en el año 2003, pero, acertadamente, se incluyen en el Decreto aspectos imprescindibles para su correcta organización y buen funcionamiento, en particular por lo que hace a la atención, en cada Unidad (y diferida a regulación mediante Orden) a la planta judicial, medios personales y materiales y carga objetiva de trabajo, elementos todos que serán puestos en consideración para, a su vez, estructurar las mismas en secciones que permitan dinamizar la labor diaria.

Mención aparte merece el Servicio Común Procesal de Ejecución, por las indudables repercusiones que la ejecución  conlleva en todas las esferas que entran en juego en el proceso.

Conforme al art. 13, este Servicio asumirá la tramitación de los procedimientos, en su fase de ejecución, en todos aquellos aspectos en que no resulte imprescindible la intervención de juez o Magistrado, correspondiéndole, como funciones las que pasa a enumerar y que debieran  entenderse detalladas pero no excluyentes de otras que el devenir diario de la ejecución estime imprescindible. Se estima asi necesaria la inclusión, en la enumeración, de un apartado del citado tenor, que no implique la necesidad de acudir a la Orden de desarrollo para llevarla a cabo.

La relación del articulo es la siguiente: “a) Tramitación de mandamientos de prisión o, en su caso, de órdenes de busca y captura; de medidas de internamiento de menores; de la suspensión condicional, pena o indulto. b) Realización de cuantas actuaciones sean precisas para poder llevar a efecto la liquidación de condenas y la sustitución de penas. c) Averiguación del patrimonio, embargos y subastas. d) Tramitación de las retenciones de permisos oficiales y comunicaciones que sean precisas. e) Comunicaciones al registro de penados, al de menores, censo electoral, Dirección General de Tráfico, entidades públicas y cualesquiera otros establecidos al efecto, así como cualquier otra función que en ejecución de las leyes no se atribuyan expresamente a la persona titular del órgano judicial o tribunal. f) Tramitación y resolución de las incidencias a subsanar derivadas del examen de la demanda por la persona titular del órgano judicial, así como las cuestiones procesales previas a la admisión. g) Tramitación y en su caso gestión de la solicitud inicial de ejecución provisional. h) Tramitación de incidencias procesales que se produzcan en la ejecución de resoluciones judiciales. i) Tramitación de la ejecución de las sentencias u otras resoluciones firmes y ejecutivas de las jurisdicciones civil, contencioso-administrativa, penal, mercantil y social. j) Realización de los trámites necesarios para la adopción de medidas alternativas a la subasta judicial, en los supuestos de ejecución no dinerarias, y si se ha desatendido el requerimiento, actuaciones procedentes a instancia del ejecutante. k) Cualesquiera otras que se contengan en la correspondiente Orden de creación, así como las demás previstas en la normativa que resulte de aplicación”.

Oficina Fiscal

La Oficina Fiscal en Andalucía, se organiza, conforme al art. 15, bajo la dirección del Fiscal Jefe correspondiente, y de conformidad  a lo establecido en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, en:

  1. Oficina Fiscal de la Fiscalía Superior de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que, además, comprenderá las Secciones Territoriales de la misma, así como las secciones especializadas y las delegaciones ya existentes o que se realicen por el Fiscal Superior.

  1. Oficinas Fiscales Provinciales, que, además, comprenderán sus secciones territoriales, las secciones especializadas en Menores, Violencia sobre la Mujer, Seguridad Vial y demás materias en las que se hayan constituido por requerir una organización específica, así como, también se integrarán en las mismas el personal de apoyo a los fiscales delegados de las Fiscalías Especializadas, designados por el Fiscal General del Estado en el uso de sus competencias.

  1. Oficina de Fiscalías de Área, que en su caso comprenderán también las secciones especializadas que de la misma dependan.

Su dimensión y organización será fijada por la Consejería competente en materia de justicia pero conforme a las bases fijadas por las bases  fijadas por la Fiscalía General del Estado, a fin de cumplimentar el principio rector de homogeneidad.

A este respecto ha de indicarse que efectivamente todos los preceptos del Proyecto acoge este criterio. Asi,  examinados los Modelos de referencia del Ministerio de Justicia, Fiscalía General del Estado y Comunidades Autónomas (conjunto, año 2011) y Modelo de Optimización de la Oficina Fiscal que en noviembre de 2011 se elaboró por FGE, se observa la coincidencia, en las líneas maestras, entre las bases sentadas por los mismos y el articulado del Decreto. Asi se establece la posibilidad de crear las siguientes Aéreas de Trabajo: “En las Oficinas Fiscales se podrán crear, cuando así lo aconsejen las dimensiones o el volumen de asuntos, las siguientes Áreas de trabajo:

  1. Área de Apoyo a la Jefatura

  2. Área de Soporte General

  3. Área de Apoyo Procesal y a la Investigación

  4. Área de Apoyo a la Sección de Menores y a la Sección de Violencia sobre la Mujer.

  1. Dentro de cada una de las Áreas podrán establecerse Equipos bien para apoyo de las diferentes secciones y delegaciones, o bien para la gestión de cualquier tipo de asuntos que se estime necesario para una mejor organización de la Oficina”.

El contenido de cada una de estas Aéreas queda regulado en los arts. 17 a 23. El análisis detallado de cada una de ellas nos lleva a las siguientes consideraciones:

Área de Apoyo a la Jefatura.- Asiste al Fiscal Superior o Fiscal Jefe correspondientes en la realización de tareas derivadas de la función de jefatura, pasando a enumerar sus funciones.

a) Gestionar la agenda, correo electrónico, atención telefónica y funciones análogas del Fiscal Superior o del Fiscal Jefe, así como controlar la recepción y distribución de su correspondencia. b) Colaborar en la creación de notas de jefatura y órdenes de servicio y asegurar su distribución y conocimiento entre los integrantes de la Oficina Fiscal. c) Prestar el apoyo necesario en asuntos procesales o jurídicos de competencia directa de Jefatura. d) Coordinar las relaciones con otras instancias del Ministerio Fiscal, Oficinas Fiscales, otras Administraciones e instituciones públicas, así como de las relaciones que deban establecer con prensa y medios de comunicación para la difusión de las actuaciones de la Fiscalía. e) Centralizar y dar respuesta a todas las dudas y consultas de los Fiscales sobre los servicios a atender y la urgencia de los mismos en las distintas sedes y/o o partidos judiciales que atiendan. f) Elaborar, de acuerdo con las directrices establecidas por el Fiscal Jefe, los cuadrantes de asistencia a vistas, señalamientos y guardias, tanto de los fiscales como de los funcionarios, en caso de ser necesario. g) Colaborar con el Fiscal Superior o con el Fiscal Jefe en la distribución de servicios de los fiscales. h) Establecer pautas comunes de trabajo para los integrantes de la Oficina en materia de registro y gestión informática de los asuntos. i) Asegurar el correcto registro de las causas, así como la debida utilización de las aplicaciones informáticas de la Fiscalía. j) Consolidar la información estadística y de gestión para la elaboración de los informes periódicos y memoria anual. K) Cualquier otra función análoga que le sea encomendada por el Fiscal Jefe o que sea establecida en la correspondiente Orden de creación, así como las demás previstas en la normativa que resulte de aplicación.”

No se alcanza a comprender la razón por la que además de las áreas citadas se crea, como una unidad u órgano independiente, la Secretaría personal (art. 23), que bajo la dirección del Fiscal Superior o Fiscal Jefe Provincial, prestará la asistencia requerida para el ejercicio de las funciones derivadas de los cargos que ostentan. Se propone la inclusión, en el Área de Apoyo a la Jefatura, de la Secretaria  Personal, que junto a los gestores/tramitadores encargados de coordinación, control de servicios, estadística, información y control (a modo de resumen del art. 17) llevarán a cabo la asistencia a la Jefatura en la realización de sus funciones.

Área de Soporte General.- Tiene como función centralizar la entrada y tramitación de toda la documentación recibida en la Fiscalía, realizar su clasificación, filtrar aquello que no requiera intervención directa del Fiscal, y llevar a cabo el registro inicial de los procedimientos en la aplicación informática de la Oficina, de acuerdo a criterios comunes de trabajo establecidos por el Fiscal Jefe correspondiente, así como por las Instrucciones y Circulares que se dicten al efecto por la Dirección General competente en materia de recursos humanos. Igualmente será el área encargada de  garantizar la localización efectiva de los expedientes dentro de la Fiscalía y que éstos cuenten con toda la información necesaria para la asistencia a vistas, así como asegurar la correcta atención de ciudadanos, víctimas y profesionales.

El listado de funciones que efectúa el art. 18 viene a configurar este Área como el pilar del funcionamiento de Fiscalía, por lo que a fin de resultar de mayor efectividad, sería recomendable contemplar la posibilidad de crear en la misma  Agrupaciones ó Grupos de Trabajo, en función de la labor concreta a realizar (registro, estadística, archivo, señalamientos, etc.).   

Área de Apoyo Procesal y a la Investigación.- Tiene como objeto colaborar con los fiscales de las distintas especialidades en las funciones de carácter procesal y de investigación para el correcto desempeño de sus funciones, de acuerdo a los criterios de calidad establecidos por la Fiscalía General del Estado, así como realizar el control y seguimiento de los plazos establecidos y cumplidos de los distintos asuntos, para facilitar su gestión (art. 19).

Dadas las diferencias entre ambas funciones, asi como las distintas especialidades en que pueden realizarse las misma, se recomienda, en aras de una mayor efectividad, la creación de dos Sub-áreas (procesal y de investigación), de forma que resulten diferenciadas las funciones. Asimismo ha de establecerse en el Sub-área procesal las lógicas distribuciones en función de que el apoyo procesal fiscal lo sea en tramitación de especialidades (civil, violencia,...), general o ejecución.

Área de Apoyo a la Sección de Menores y a la Sección de Violencia sobre la Mujer.-De conformidad con el art. 20 del Decreto, “corresponde al Área de Apoyo a la Sección de Menores y a la Sección de Violencia sobre la Mujer asistir debidamente a los equipos de fiscales de estas secciones en la instrucción de los procedimientos, así como en la práctica de diligencias, proporcionando en todo momento el debido soporte de acuerdo a los criterios de calidad establecidos y realizando el control de los plazos procesales”. A continuación, en un total de 10 apartados, detalla las funciones.

Ha de mostrarse aquí la más rotunda discrepancia. El Área de Apoyo a ambas Secciones no debe configurarse de forma conjunta de modo alguno. Ambas secciones desarrollan funciones radicalmente diferentes, visto que en la Sección de Violencia sobre  la Mujer se conoce de los asuntos civiles y penales que traigan causa de las agresiones físicas o psíquicas sufridas por la mujer en consideración a tal condición. La labor del Fiscal que integra esta Sección ha de ser asistida por los funcionarios que formen parte del Área de Apoyo Procesal.

Sí se hace imprescindible la existencia de un Área de Apoyo a la Sección de Menores (Reforma y Protección), en exclusiva asistencia a la misma dada la configuración del Fiscal de Menores como órgano investigador de las infracciones penales cometidas por menores de 14 a 18 años, lo que implica funciones, tareas y actuaciones diferentes a la de los restantes fiscales de la plantilla, y, en mayor consonancia, a modo de símil, con las llevadas a cabo por un Juzgado de Instrucción. Por lo que hace a la función de tutela y protección igual predicamento ha de efectuarse en cuanto a labor diferenciada. Se hace necesario también, la creación de diferentes secciones para apoyo procesal (Reforma y protección), control de medidas cautelares y ejecución. Igualmente han de ser incluidas entre las funciones a desarrollar por lo funcionarios incluidos en este Área, las de gestión material del Depósito de Piezas de Convicción, control de archivos y colaboración en las tareas derivadas de la existencia de Cuentas de Consignaciones.

Coordinación de las Oficinas Fiscales.- Se contempla, en el art. 21, la necesaria figura del coordinador bajo cuya dependencia estarán los demás funcionarios que formen parte de la Oficina Fiscal, por lo que su establecimiento ha de ser reconocido favorablemente.

Secretaría Personal.- En este punto, art. 22, nos remitimos a lo expresado en el apartado del Área de apoyo a la Jefatura.

Secretaría de Gobierno

Regulada en el artículo 23 (De estructura y organización de la Secretaría de Gobierno). Destaca la inclusión, por otro lado lógica, de las Secretarías de Coordinación provinciales y, en su caso, Secretaría Personal del Presidente del TSJA. .

Coordinación de oficinas judicial y fiscal

Como se indicaba en la valoración inicial, se estima positiva la posibilidad de acordar desde la  Consejería, que el Servicio Común Procesal proporcione a las Oficinas de fiscalía alguna de sus funciones (como actos de comunicación o depósito de efectos).

Unidades Administrativas

Pretenden estas novedosas Unidades dar apoyo a las Oficinas Judicial y Fiscal en materia de gestión y organización de los recursos humanos, sobre los que se tienen competencias, así como sobre los medios informáticos, nuevas tecnología, archivos judiciales y demás que se establezcan en la Orden por la que se apruebe su constitución.

Se prevé asimismo la existencia de oficinas comunes de apoyo a una o varias Oficinas Judiciales y Fiscales para la prestación de servicios comunes, avanzando en la inevitable y deseada coordinación permanente. No puede esta iniciativa valorarse sino positivamente.

Otras disposiciones.

Se regulan en los arts. 27 a 32 las funciones del personal al servicio de la Administración de Justicia, el ejercicio de la potestad de autoorganización por la Comunidad Autónoma, la dotación de puestos de trabajo, el servicio de guardia, horario especial, dedicación especial y, de nuevo con valoración positiva por la mayor eficacia y dinamismo que ello puede imprimir al trabajo diario, la posibilidad de incluir en las relaciones de puestos de trabajo, la ubicación correspondiente a un centro penitenciario.

Disposiciones adicionales, transitoria y finales

Respecto a las Disposiciones Adicionales, Transitoria y Finales nada que añadir a su contenido, al ser consecuencia lógica del articulado examinado.

Su contenido es el siguiente:

Disposición adicional primera. Conformidad con la normativa estatal de aplicación general en materia de Oficina Judicial.

Disposición adicional segunda. Estructura territorial.- Novedosa articulación en tres Niveles de la Oficina Judicial y en dos de la Fiscal (Superior, Provinciales de Sevilla, Granada y Almería por una parte y restantes Fiscalías por otra, en consonancia con la distribución territorial de la Oficina Judicial).

Disposición adicional tercera. Creación y puesta en funcionamiento. Se incide en la implantación progresiva y gradual.

Disposición adicional cuarta. Servicios comunes implantados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto.

Disposición transitoria única. Régimen transitorio de adscripción del personal.

Disposición final primera. Habilitación para su desarrollo y ejecución.

Disposición final segunda. Entrada en vigor.